我國是人口大國，人口政策始終是關(guān)系國家富強、民族昌盛和人民幸福的基本國策。新中國成立后，我國的生育政策先經(jīng)過了鼓勵生育，繼而于1971年開始推行計劃生育政策，1982年將計劃生育確定為基本國策并寫入憲法，限制生育政策持續(xù)實施了42年。自2013年開始，國家生育政策從“單獨二孩”到“全面二孩”，再到“放開三孩”，在短短8年時間內(nèi)從限制生育到調(diào)節(jié)生育，再向鼓勵生育政策快速演進。國家生育政策隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢變化而不斷調(diào)整，反映出我國人口增長面臨的嚴(yán)峻形勢。我國生育政策從限制性生育向鼓勵生育徹底逆轉(zhuǎn)，但出生率自2017年以來連續(xù)下降，總?cè)丝诔尸F(xiàn)低速增長態(tài)勢。據(jù)2021年9月國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒2021》顯示，2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創(chuàng)下了1978以來的新低。同期全國人口自然增長率僅為1.45‰，同樣創(chuàng)下1978年以來的歷史新低。出生人口數(shù)持續(xù)下降、增長率持續(xù)放緩意味著人口替代率下降、人口紅利降低。目前，總和生育率已跌破警戒線，且受多方影響我國適齡人口生育意愿偏低，人口發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。

青海省人口出生率和自然增長率雖然高于全國平均水平，但與全國下降趨勢高度一致，2021年出生人口繼續(xù)回落。因此，亟待深入關(guān)注青海省出生率下降的趨勢信號，并采取更加積極、有效的綜合性措施干預(yù)、減緩出生率下降趨勢。

一、青海省農(nóng)牧區(qū)生育政策持續(xù)寬松，但出生率持續(xù)下降的趨勢不容樂觀

青海長期以來執(zhí)行較為寬松的生育政策（農(nóng)區(qū)二胎，牧區(qū)三胎），“全面二孩”政策的實施，并沒有產(chǎn)生明顯的“二胎堆積”效應(yīng)。生育政策不斷松綁，也未能阻滯人口出生率的持續(xù)下降。據(jù)《青海省統(tǒng)計局國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年至2020年青海省的人口出生率分別為14.7‰、14.42‰、14.31‰、13.66‰、11.37‰，2020年已跌破12‰，達到歷史新低。雖然仍高于全國平均水平，但與全國下降趨勢高度一致。總和生育率也呈現(xiàn)下降趨勢，據(jù)青海省人口宏觀與決策分析系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2016年至2020年分別為1.78、1.75、1.75、1.75、1.48（距2.1的更替水平差距逐年加大）。

三孩政策進一步開放，但大多數(shù)育齡夫婦三孩生育意愿不強。據(jù)2021年3月至4月青海省計劃生育協(xié)會組織在全省范圍內(nèi)開展的育齡人口生育意愿調(diào)查結(jié)果顯示，在不考慮任何限定條件的情況下，72.5%的被訪者的理想子女是2個；理想子女?dāng)?shù)為3個或以上子女的被訪者與理想子女?dāng)?shù)為1個的比例相當(dāng)，均為12%左右。特別需要指出的是，青海省婦幼健康服務(wù)能力與全國平均水平仍有不小差距，據(jù)2020婦幼衛(wèi)生年報統(tǒng)計，青海省孕產(chǎn)婦死亡率為24.71／10萬（全國為17.8／10萬），嬰兒死亡率為7.01‰（全國為5.6‰）。由此可見，如果沒有更多配套的鼓勵生育的保障措施出臺，絕大部分家庭三胎生育意愿很難激發(fā)。 

二、積極應(yīng)對青海省出生率下降趨勢，在“生”“養(yǎng)”“獎”“育”上綜合施策

2021年11月24日青海省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議，表決通過了《青海省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈青海省人口與計劃生育條例〉的決定》（以下簡稱《條例》）并予執(zhí)行�！稐l例》明確，符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，除享受國家規(guī)定的假期（98天）外，獎勵女方生育假90日，青海省依法生育享受到的產(chǎn)假是188天，居全國中等水平；給予男方看護假十五日，假期期間工資福利待遇不變。同時，鼓勵用人單位對依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假�！稐l例》明確指出，縣級以上人民政府綜合采取規(guī)劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，推動建立普惠托育服務(wù)體系，發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)，促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦托育機構(gòu)，支持幼兒園和機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)。

目前，延長產(chǎn)假、設(shè)立育兒假等是青海省完善積極生育支持政策的主要內(nèi)容。為提高青海省適齡人口生育率，切實改善人口結(jié)構(gòu)，促進人口高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，推動各項政策措施落地見效，進一步加快完善生育支持政策體系建設(shè)，緩解群眾面臨的壓力，引導(dǎo)育齡人口生育意愿與國家政策相一致，提振生育水平，建議青海省在參照借鑒其他省份已出臺政策的基礎(chǔ)上，積極探索建立青海省積極生育支持政策體系，現(xiàn)提出如下建議：

（一）在“生”的方面

在中國，每年得益于試管嬰兒增加的新生兒約有30萬名。但做一輪試管嬰兒需要成本為3.5-4萬，且一輪成功率較低，不少有生育意愿的家庭難以承受失敗的經(jīng)濟風(fēng)險和時間成本。2022年2月21日，北京市突破“醫(yī)保不解決不孕不育問題”的政策規(guī)定，成為全國第一個將常見的16項輔助生殖技術(shù)納入甲類報銷范圍的省級地區(qū)。

其一，建議青海省探索分擔(dān)在職女職工使用生殖輔助技術(shù)時間成本的人事管理制度，給予申請使用輔助生殖技術(shù)的女職工以一定的帶薪假期，消除其在使用輔助生殖技術(shù)時的請假顧慮；其二，建議做好生育保險范圍及內(nèi)容擴展，對社保繳納一定年限的本省常住產(chǎn)婦提供公立醫(yī)院住院分娩免費服務(wù)；其三，將新生兒生育費用納入醫(yī)療保障，對父母或一方參保職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，按照報銷比例較高的一方共享使用其醫(yī)療保險權(quán)益，并予以直接結(jié)算；其四，對父母未參保的新生兒產(chǎn)生的醫(yī)療費視同已參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險（孩子出生后可在醫(yī)院結(jié)算時即時繳納保險費）予以一站式結(jié)算，以此提高新生兒救治率，降低死亡率。

（二）在“養(yǎng)”的方面

其一，建議在青海省“鼓勵用人單位對依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假”的基礎(chǔ)上，首先施行行政事業(yè)單位男性護理假、育兒假強制休假制度，最大程度保障男性的養(yǎng)育權(quán)利，形成支持、鼓勵家庭共同養(yǎng)育的良好氛圍。同時，加大對企業(yè)的檢查督查力度，促進政策落實到位。

其二，對公租房制度進行改革，戶型設(shè)計應(yīng)符合多孩家庭居住需求，并對沒有購買能力的多子女家庭實行差異化租賃，對有一定購買能力的多孩家庭在購房上給予優(yōu)惠政策，切實緩解育兒家庭經(jīng)濟壓力，同時吸引外來人口落戶青海省。

（三）在“獎”的方面

其一，針對育兒家庭建議建立育兒補貼機制，財政狀況允許的地區(qū)可率先探索每月向符合政策的二、三孩家庭發(fā)放補貼金，以照護津貼的形式補貼父母或家庭其他成員因撫育幼兒而損失的社會化勞動收入，同時可以減免職工一定比例的社保繳費和個人所得稅，以體現(xiàn)人口再生產(chǎn)的社會屬性。

其二，針對女性就業(yè)比較集中的企業(yè)單位或行業(yè)，政府除了倡導(dǎo)、肯定、督促用人單位承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任外，也應(yīng)對他們提供政策支持，對企業(yè)負(fù)擔(dān)的生育成本提供扶助性政策，適當(dāng)減免企業(yè)稅收以實現(xiàn)勞資雙方利益、國家和企業(yè)責(zé)任的合理平衡，同時，出臺有利于支持女性職工就業(yè)的相關(guān)政策，緩解多孩生育與就業(yè)發(fā)展之間的沖突。

其三，針對托育服務(wù)機構(gòu)，政府可利用政策補貼、減免相關(guān)稅收等手段，降低托育機構(gòu)的運營成本，下調(diào)托育服務(wù)價格。對已備案的社會辦普惠性托育機構(gòu)，按照托位給予建設(shè)資金補助，同時按月給予每一個入托兒童托位運營補助，降低高昂的托幼服務(wù)費用。

（四）在“育”的方面

養(yǎng)育孩子涵蓋了從新生兒到青年的漫長過程。目前0-3歲社會托育服務(wù)“數(shù)量缺乏、費用昂貴”的問題是抑制多孩生育意愿的重要原因之一。因此，青海省迫切需要建立健全普惠托育服務(wù)機構(gòu)相關(guān)政策支持：

其一，應(yīng)加大建設(shè)普惠性公立幼兒園和托兒所的力度，實行托幼一體化，利用已有的幼兒園建立嬰幼兒看護中心；其二，支持行政事業(yè)單位、有條件的國有大型企業(yè)建立“兒童托管中心”，在工作場所為職工提供福利性嬰兒照護服務(wù)；其三，引導(dǎo)社會力量在符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的前提下興辦普惠托育機構(gòu)，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務(wù)，滿足不同需求；其四，建立家庭式托幼規(guī)范，推動社區(qū)內(nèi)家庭托幼需求就近方便解決，最大限度實現(xiàn)“幼有所育”。（作者分別系青海省委黨校副校長、教授，青海省委黨校馬克思主義學(xué)院副院長，教授）

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