2003年以來，世界銀行以“企業(yè)全生命周期”指標體系對世界各經濟體進行營商環(huán)境測評，形成被測評地區(qū)的營商便利度指數，以表征被測評地區(qū)的投資環(huán)境狀態(tài)。鑒于此，青海省營商環(huán)境評價在“對標國家、接軌世界”的目標要求下，形成了青海省營商環(huán)境評價指標體系。青海省營商環(huán)境評價指標體系，包括20個一級指標、96個二級指標，主要從企業(yè)全生命周期、投資吸引力、監(jiān)管與服務三個維度進行評價，形成企業(yè)全生命周期指數、投資吸引力指數和監(jiān)管與服務指數。但是，青海省營商環(huán)境評價工作在實踐中存在一些問題，值得與相關人員進一步探討。

一、“三維”評價指標體系導致評價指數表征不完整

營商環(huán)境評價，本質是以“營商”者的感受為出發(fā)點進行的量化評價，唯有如此，評價的結論才能夠真正為企業(yè)提高辦事效率、降低交易成本、提升生存和發(fā)展能力提供改革鏡鑒。一般而言，營商環(huán)境評價主要聚焦在企業(yè)全生命周期的評價，同時，企業(yè)全生命周期指數的高低本身就是被評價地區(qū)吸引投資的最佳量化標準。但是，青海省營商環(huán)境的“三維”評價指標體系，分散了營商環(huán)境評價的聚焦度、降低了評價的敏感度，導致對“企業(yè)全生命周期指數”的測評不完整。事實上，一個企業(yè)能夠生存下去依賴的是資本，高質量發(fā)展依賴的仍然是資本。任何一個良性發(fā)展的企業(yè)都必須獲得信貸資本，“獲得信貸”是企業(yè)生存和發(fā)展不可或缺的一個核心環(huán)節(jié)；“執(zhí)行合同”表征的是企業(yè)在生存發(fā)展中，通過“合同”這一商事行為實現財產的快速、順暢流轉，在單位時間內，企業(yè)“執(zhí)行合同”的量越大，意味著企業(yè)獲取收益的能力越強，毫無疑問，“執(zhí)行合同”也是企業(yè)生存和發(fā)展中亦不可或缺的另一個核心環(huán)節(jié)。缺少這兩個指標的“企業(yè)全生命周期指數”無法真正表征企業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境。另外，“三維”評價指標體系中部分指標之間存在重疊�！氨O(jiān)管與服務”的指標與“企業(yè)全生命周期”的指標，存在重疊情況。重疊地進行評價會直接扭曲“營商環(huán)境便利度指數”對于營商環(huán)境真實情況的反映，無法有效表征 2013 年以來政府“放管服”改革對于理順政府與市場、社會的關系的成效，也很難為下一步改革提供更加準確的指引。

二、部分指標測評指向與營商環(huán)境評價目標存在距離

營商環(huán)境評價主要考察的是民間投資和民營企業(yè)生存發(fā)展的環(huán)境，指標設定應當緊緊圍繞這個宗旨來進行，而不應雜糅進“推進主管部門工作”的其他內容。青海省營商環(huán)境評價指標體系中“政府采購”和“招標投標”指標，與民間投資和民營企業(yè)的生存發(fā)展沒有直接的促進關系�！罢�府采購”實質是市場競爭機制與財政支出管理的有機結合，其主要特點是對政府采購行為進行法制化的管理�！罢袠送稑恕笔钦�府采購的一種主要方式。政府采購是在全國統(tǒng)一大市場中開展，并不必然促進中小投資者在本轄區(qū)的投資活動。

三、指標體系與青海省實踐存在不適應性的問題

營商環(huán)境評價的根本目的在于推進營商環(huán)境的優(yōu)化，即通過“對比”，使“對比”的雙方、多方認識到自身的優(yōu)勢和劣勢，激發(fā)出主觀能動性，自覺自愿地通過改革來推動自身的發(fā)展與完善。但是，在評價實踐中評價指標體系與青海省實際存在較明顯的不適應性。

（一）指標的不適應性

“跨境貿易”“辦理破產”“登記財產”“執(zhí)行合同”“勞動力市場監(jiān)管”和“中小投資者保護”等指標與青海省各地的具體情況存在較大不適應性。

一是“跨境貿易”指標。該指標主要評價的是港口和海關的工作效率�！翱缇迟Q易”的效率主要表現在港口作業(yè)時間上，但是，青海省作為一個內陸省份，沒有港口，因此，無法完成整個測評流程的數據采集。另外，根據青海省海關設置現狀，亦無法針對2市、6州形成各自的有效數據。

二是“辦理破產”指標。該指標測評的是企業(yè)經營失敗后退出市場的便宜度。在2市、6州法院查詢破產案件的辦理情況時發(fā)現，青海省2018年至2019年6月辦結或者接近辦結的破產案件約12件，大多數是“政策性”破產案件。完整辦理完破產程序的案件只有一件，債權償付率3.2%，僅是北京、上海等地債權償付率的1/10。另外，辦理破產案件的地區(qū)也比較有限，目前只在西寧市、海西州和海東市三個地區(qū)能夠查詢到待破產案件。“辦理破產”在青海省非常困難，還存在一個客觀的原因，即破產代理人工作積極性不高，甚至找各種理由推諉破產代理工作。由于企業(yè)進入破產程序時，基本已經無法支付賠償費用，導致具有資格的律師、會計師事務所等不愿意辦理破產案件，造成“僵尸”企業(yè)出現。

三是“登記財產”指標。主要在于不少市州幾乎沒有民營企業(yè)發(fā)生不動產交易而進行登記財產的事項。

四是“執(zhí)行合同”指標。其表征的是民營企業(yè)實施“合同”過程中，出現了合同履行糾紛，從法院受理案件到執(zhí)行完畢所體現出來的辦事效率和優(yōu)質服務。但是，在調閱檔案資料時發(fā)現，對于“執(zhí)行合同”指標的費用問題，我們只能查詢到法院方收取的必要費用，但是，律師的費用無法查詢到，同時，部分律師是內地的，連數據校核都很難完成。

五是“勞動力市場監(jiān)管”指標。實地測評發(fā)現，青海省2市、6州中，除西寧市外，其他市州勞動力市場監(jiān)管部門工作人員都反映自身的工作主要是監(jiān)管建筑行業(yè)農民工工資，沒有從事過“勞動力市場監(jiān)管”指標中二級指標指向的具體工作，究其原因是大部分中小民營企業(yè)都是“家族式”的企業(yè)，無法進行正規(guī)的勞動力市場監(jiān)管，所以，導致調查問卷的相關問題無法回答。

六是“中小投資者保護”指標。該指標涉及的“關聯(lián)交易”案件，2018年至2019年6月全省只在西寧市中級人民法院發(fā)生了一起，絕大多數市州法院對于“保護中小投資者”沒有法律實踐經驗，導致數據采集非常困難，有些法院直接讓法官助理來協(xié)助采集數據，此類數據很難客觀反映營商環(huán)境的實際情況。

（二）指標體系的不適應性

一是部分指標不能真實反映地區(qū)營商環(huán)境現狀。2市、6州營商環(huán)境評價結果，與人們對于營商環(huán)境的通常認識出現了較大的分歧，主要表現在果洛州、玉樹州排名領先于黃南州、海北州、海南州、海東市。營商環(huán)境便利度指數得分的基礎是“開辦企業(yè)”“建筑物許可”“登記財產”“辦理注銷”“納稅”“跨境貿易”及法院“辦理破產”和“水、電、氣報裝”等指標。測評數據主要以辦事時間的長短等行為來進行的，而果洛州和玉樹州經濟社會發(fā)展滯后的現實，決定了這兩個州的民營企業(yè)相對來說規(guī)模小、技術簡單，辦理“開辦企業(yè)”等事項的時間就比較短、資料較少，得分相對較高。另外，這兩個州沒有“燃氣”報裝事項發(fā)生，用水報裝的程序極為簡單，所需資料很少，一般只有一件申請書，也不收取“管網增容費”，因此，與西寧市、海西州和海東市比較，“用水（氣） 報裝”指標得分就極占優(yōu)勢。

二是測評指標體系在各市州間存在不可比性。評價組在實地評價中發(fā)現，就西寧市而言，指標體系中涉及的大部分指標，其工作載體基本都在市級部門，信息化程度高、工作人員素質高，涉及民營企業(yè)的各種經濟活動都能在實踐中遇到，數據采集工作相對便捷、數據相對完整；海東市市級部門則基本不辦理事項，指標參評采集的數據絕大多數都來自于平安區(qū)。此次評價中，實際上是西寧市市級部門的辦事效率與海東市平安區(qū)區(qū)級部門的辦事效率相比較，可比性值得商榷。

綜上，青海省營商環(huán)境評價指標體系短期內很難真實反映出青海省營商環(huán)境的實際情況，會發(fā)生較大的數據扭曲，導致“以評促改”的評價目的很難有效實現。同時，還會產生各地“疲于應對”的不良后果。

四、幾點建議

青海營商環(huán)境評價的現有指標體系可以繼續(xù)采用，以實現“對標國家、接軌世界”的評價要求。同時，建議采取“更加接地氣”的評價、分析方法，來實現“立足青�！钡默F實需求。

一是在城市優(yōu)先進行營商環(huán)境的評價。全省2市、6州不宜放在一起開展營商環(huán)境的評價。建議西寧市、海東市和海西州三個市州先行開展同一指標體系的營商環(huán)境評價，同時，可以將格爾木市也納入這一序列。這4個地方的營商環(huán)境評價，可以采取與國家評價統(tǒng)一的數據采集方式、分析方法，形成統(tǒng)一的評價報告，使這四個城市與國內其他城市進行數據比較，進而倒逼其在短期內大幅實現營商環(huán)境優(yōu)化，同時，也可以在全省營商環(huán)境建設中發(fā)揮輻射帶動作用。

二是在重點縣域進行營商環(huán)境評價。青海省營商環(huán)境建設的重點應當是縣域營商環(huán)境。營商環(huán)境評價的重點也應當立足于縣域評價。以發(fā)展工業(yè)為主的縣域和以發(fā)展農牧業(yè)為主的縣域，營商環(huán)境評價的要求不盡相同。選擇被評價縣域時，要充分考慮各個縣域的定位，不同的縣域發(fā)展定位需要不同評價指標體系專項評價。因此，全省可以選擇7-9個有一定可比性的縣域，圍繞“企業(yè)全生命周期”的核心指標開展營商環(huán)境評價，主要包括開辦企業(yè)、工程建設許可、登記財產、獲得電力、獲得用水、獲得信貸及勞動者保護等指標，著力打造縣域營商環(huán)境優(yōu)化的示范者和排頭兵。